Grenzen überschreiten in Pandemiezeiten. Veränderungen der Mobilitätsbeziehungen zwischen der EU und den Westbalkanstaaten

Moritz Filter

Stand: 17.09.2020

In der Zagreber Erklärung vom 6. Mai 2020 [1] haben die Führungsspitzen der Europäischen Union (EU) und ihrer Mitgliedsstaaten die Beitrittsperspektive für die Westbalkanstaaten [2] einmal mehr bekräftigt. Knapp 20 Jahre nach der ersten Zagreber Erklärung, in der den zugehörigen Ländern erstmals eine Beitrittsmöglichkeit in Aussicht gestellt wurde, ist jedoch allein das Gastgeberland der pandemiebedingt virtuell abgehaltenen Konferenz EU-Mitglied geworden [3]. So profitieren allein die Bürger*innen Kroatiens von der im EU-Vertrag festgelegten Freizügigkeit im Personen- und Warenverkehr und den Vorteilen des EU-Binnenmarktes [4], wohingegen die EU-Außengrenze seit 2013 von der slowenisch-kroatischen in die Mitte des einstigen jugoslawischen Staatenbundes gerückt ist. Allerdings ist es in den letzten Jahren auch zu einer Annäherung zwischen den verbliebenen Westbalkanstaaten und der EU gekommen: Nachdem Ende 2010 die Visapflicht für albanische und bosnische Staatsangehörige abgeschafft wurde [5] und infolge der Assoziierungsabkommen [6] u.a. der Zugang zum europäischen Arbeitsmarkt [7] erleichtert wurde, hat der Personenverkehr zwischen der EU und dem Westbalkan deutlich zugenommen. Diese Normalisierung trägt auch den vielfältigen persönlichen Beziehungen Rechnung, denn infolge mehrerer Emigrationswellen, deren Auslöser von den Anwerbeabkommen der Gastarbeiter*innen über die Folgen der Balkankriege in den 1990er Jahren bis zur anhaltend schwierigen politischen und wirtschaftlichen Situation reichen, schätzt man die Diasporabevölkerung weltweit auf inzwischen 4,5 Mio. Einwohner (davon 3,1 Mio. in der EU), wobei 20% der serbischen, 30% der kosovarischen und nordmazedonischen sowie rund 45% der albanischen, bosnischen und montenegrinischen Bevölkerung außerhalb ihres Heimatlands leben [8].

Einschränkungen der ersten Pandemiephase

Während der Corona-Krise zeigt sich, dass die transnationale Mobilität für die Bürger*innen der sogenannten Drittstaaten offenbar länger als zunächst gedacht eingeschränkt bleibt. Obwohl die Westbalkanstaaten in der ersten Pandemiephase im Vergleich zu den mittel- und westeuropäischen EU-Ländern niedrigere Infektionszahlen aufwiesen [9], waren die dort ergriffenen Maßnahmen umso rigoroser: sie reichten von Ausgangsbeschränkungen und nächtlichen Polizeistunden über die komplette Einstellung des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs bis zur kompletten Schließung der Passagierflughäfen. Nachdem die Fallzahlen deutlich zurückgingen, war man seit Mitte Mai bestrebt, recht schnell eine Normalisierung der Verkehrsbeziehungen innerhalb und zwischen den Staaten der Region sowie in Richtung der EU zu erreichen. Neben der Diaspora im EU-Ausland sind dabei auch die vergleichsweise intensiven Austauschbeziehungen zwischen den ehemaligen Staaten Jugoslawiens von wichtiger Bedeutung: so besitzen viele der etwa 550.000 Bosnier*innen, die sich zur kroatischen Volksgruppe zählen [10], ebenfalls die kroatische Staatsbürgerschaft [11] und überschreiten aus persönlichen Gründen regelmäßig die EU-Außengrenze.

Waren in der Zeit des Lockdowns bis auf die für die Aufrechterhaltung der elementaren Versorgung notwendigen Transporte [12] die Grenzen weitgehend geschlossen, konnten diese schrittweise wieder geöffnet werden. So wurde die bis dahin für Einreisende aus den Westbalkanstaaten gültige Verpflichtung zur 14-tägigen Selbstisolation zum 01.07.2020 aufgehoben, sodass ab diesem Zeitpunkt auch touristische Reisen wieder ermöglicht wurden [13].

Bild 1: Bahnhof im Adriahafen Ploče ohne Personenverkehr. Aufnahme: Moritz Filter

Reiserestriktionen für Drittstaaten bleiben bestehen

Bereits ab dem 15.06.2020 wurden unter der Initiative „Re-Open EU“ [14] die innerhalb des Schengenraums während der ersten Pandemiephase eingeführten Grenzkontrollen und Einreisebeschränkungen weitgehend aufgehoben. Zeitgleich legte die EU-Kommission Empfehlungen zur schrittweisen Aufhebung der Reisebeschränkungen aus Drittstaaten in die EU vor. Aufgrund der zur EU vergleichbaren oder sogar besseren epidemiologischen Situation empfahl die Kommission, die Reisebeschränkung für Albanien, Bosnien-Herzegowina, das Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien mit Wirkung vom 1. Juli aufzuheben [15]. Da es in der zweiten Junihälfte in der Region zu einem Wiederaufflammen der Epidemie kommt, wurde diese Empfehlung (bis heute) nicht umgesetzt. Ebenfalls bleiben die Reisewarnungen seitens der EU-Mitgliedsstaaten für die Westbalkanstaaten unverändert bestehen.

Auch in Kroatien ist seinerzeit ein moderater Anstieg der Neuinfektionen zu beobachten, der vor allem auf Einreisende aus den Nachbarstaaten zurückgeführt wird. Infolgedessen wird die ab 01.07. aufgehobene Quarantänepflicht für Staatsangehörige aus den Nachbarstaaten ab dem 11.07. über Nacht wieder eingeführt. Entgegen der gängigen Quarantänebestimmungen, die auf einen Aufenthalt der letzten 10-14 Tage in einem Risikogebiet basieren, können paradoxerweiser EU-Bürger*innen, die aus Bosnien einreisen, ohne Quarantänepflicht ihren Urlaub an der Adriaküste genießen. Bosnische Staatsangehörige können sich zwar mittels Gesundheitszeugnis inklusive PCR-Test von der Quarantänepflicht befreien lassen, was aber aufgrund der hohen Kosten (für eine 5-köpfige Familie fällt ein durchschnittlicher Monatslohn an) für die wenigsten erschwinglich ist [16]. In der Folge bleiben im kroatischen Dalmatien die sonst zahlreich vertretenen bosnischen und serbischen Urlauber*innen aus, wohingegen sich der weniger als 10 Kilometer lange bosnische Küstenabschnitt um Neum vor Urlaubsgästen kaum retten kann [17].

Ein Flickenteppich mit Folgen

Obwohl in vielen Regionen der EU die Infektionszahlen ebenfalls wieder ansteigen, gibt es seitens der EU keine erneute Empfehlung zur Einführung von Reisebeschränkungen für bestimmte EU-Staaten oder Regionen. Die Steuerung der Reiserestriktionen während der Sommerferienzeit erfolgt vielmehr auf nationalstaatlicher Ebene durch die Ausweisung von Risikogebieten und damit verbundenen Auflagen wie Quarantänepflichten bzw. dem Vorlegen eines Gesundheitszeugnisses [18]. In der Konsequenz gibt damit derzeit einen unüberschaubaren Flickenteppich an nationalen Regelungen, die einer schrittweisen Normalisierung des Reiseverkehrs zwischen der EU und den Westbalkanstaaten entgegen stehen [19]. Ein anschauliches Beispiel ist die vorzeitige Rückreisewelle von deutschen und niederländischen Tourist*innen nach der Ausweisung von beliebten kroatischen Feriengebieten als Risikogebiet. Diese Reaktion der deutschen bzw. niederländischen Behörden kam nach wochenlangem Anstieg der Infektionszahlen erst kurz vor Ende der Sommerferien und damit reichlich spät. Nachdem Österreich zusätzlich die Registrierungspflichten für Transitreisende verschärft hat, stauen sich die Autos am slowenisch-österreichischen Karawankentunnel bis zu 12 Kilometer, wo deren Insassen bis zu 15 Stunden auf den Grenzübertritt warten müssen – dabei entstehen Bilder, die seit dem Beitritt Sloweniens zum Schengenraum vermeintlich der Vergangenheit angehört haben [20].

Diese stehen sinnbildlich für die derzeitige außergewöhnliche Situation, die mit weitreichenden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen verbunden ist. Die Region wird dabei doppelt getroffen, denn die ausbleibenden ausländischen Tourist*innen und Angehörige der Diaspora machen sich augenscheinlich durch Nichtanwesenheit im Stadtbild und in den fehlenden Umsätzen im Hotel- und Gaststättengewerbe bemerkbar. In der Touristenhochburg Dubrovnik lagen die Besucherzahlen Anfang August auf etwa 40% des Vorjahresniveaus [21], in Bosnien klagt man allein im ersten Halbjahr über einen Rückgang um zwei Drittel im Vergleich zu 2019 [22]. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Bosnien während der ersten Phase der Pandemie ebenfalls umfangreiche Einreisebeschränkungen für Ausländer*innen eingeführt hat, von denen auch die Diaspora-Bevölkerung massiv betroffen war [23]: erst ab 16. Juli konnten EU-Bürger*innen wieder mit einem negativen Corona-Test nach Bosnien einreisen [24].

Bild 2: Bereitstellung eines Talgo-Schnellzuges mit Endpunkt im bosnischen Grenzbahnhof Čapljina in Sarajevo. Aufnahme: Moritz Filter

Manifestation der bestehenden Defizite im Verkehrssektor

Darüber hinaus hat die Pandemie die Schwächen und Defizite der regionalen Verkehrssysteme einmal mehr sichtbar werden lassen. Eine Mischung aus nach wie vor bestehenden Restriktionen, Ängsten der Bevölkerung und wirtschaftlichen Problemen der Verkehrsunternehmen führt dazu, dass die Mobilität der Bevölkerung in den Westbalkanstaaten nach wie vor stark eingeschränkt ist.

Gab es vom Međunarodni Aerodrom Sarajevo in Vor-Pandemie-Zeiten regelmäßige Direktverbindungen nach München, Berlin, Stuttgart und Köln, sind auf der Abflugtafel an manchen Tagen ganze zwei Abflüge zu finden, wobei auch die Verbindungen in die Nachbarhauptstädte Belgrad und Zagreb nicht täglich angeboten werden [25]. Auch der in den letzten Jahren in Südosteuropa expandierende Fernbusanbieter Flixbus macht bis auf die beiden Ausnahmen Belgrad und Mostar derzeit einen Bogen um die Westbalkanstaaten [26].

Die Eisenbahn spielt in der Region schon länger eine marginale Rolle: Seit im Jahr 2013 der letzte internationale Schnellzug zwischen dem kroatischen Adriahafen Ploče über Sarajevo nach Zagreb eingestellt wurde, gibt es in Bosnien keinen grenzüberschreitenden Fernverkehr mehr. Obwohl die Eisenbahnen der Föderation Bosnien-Herzegowina über modernes Wagenmaterial verfügen, die Infrastruktur in den letzten Jahren eingehend modernisiert wurde und die Fahrzeit von rund 2 Stunden 30 Minuten gegenüber der kurvenreichen Straßenverbindung um etwa eine Stunde kürzer wäre, kann man sich bis heute mit der kroatischen Bahn nicht über die finanziellen Bedingungen für einen Betrieb verständigen. Die Corona-Pandemie hat dem Aufwärtstrend der bosnischen Eisenbahnen, die in den letzten Jahren immerhin das Binnenverkehrsnetz wiederausbauen konnten, einen erneuten Dämpfer versetzt: nach der Kompletteinstellung des Personenverkehrs wurde seit 01.06.2020 lediglich der Verkehr innerhalb der bosniakisch-kroatischen Föderation in reduziertem Umfang wiederaufgenommen. Einen Termin für die Wiederaufnahme der Verbindungen in die serbische Teilrepublik (über Doboj nach Banja Luka und weiter nach Bihać) gibt es bis heute nicht [27].

Besonders in Krisenzeiten zeigt sich somit, dass der motorisierte Individualverkehr oft die einzige Alternative für Fortbewegung darstellt, was impliziert, dass Personengruppen ohne Zugang zum eigenen Auto noch stärker ausgegrenzt werden. Während in vielen westeuropäischen Staaten das öffentliche Verkehrsangebot in der Krise als systemrelevant eingestuft und weiter aufrechterhalten wurde, war der öffentliche Verkehr im Westbalkanraum weitgehend eingestellt, sodass auch wichtige Berufsgruppen etwa im medizinischen Bereich und im Einzelhandel abgesehen von Auto und Taxi keine Fortbewegungsmöglichkeit besaßen.

EU-Unterstützungszusagen bleiben unkonkret

Vor dem Hintergrund der COVID-19-Pandemie hat die EU-Kommission Ende April ein Hilfspaket in Höhe von 3,3 Mrd. Euro aufgelegt, dass neben Soforthilfen Unterstützung für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Erholung beinhaltet. In der Zagreber Erklärung wird die EU-Kommission ersucht, einen soliden Wirtschafts- und Investitionsplan für die Region aufzulegen, um im Rahmen einer engen Zusammenarbeit die erheblichen sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise zu bewältigen und funktionierende Marktwirtschaften zu schaffen, die in der Lage sind, sich voll und ganz mit dem EU-Binnenmarkt zu verbinden. Dazu zählt explizit auch die Stärkung der Konnektivität im Verkehrsbereich [28].

Bereits im Rahmen des 2014 gestarteten Berliner Prozesses, der die Westbalkanstaaten auf dem Weg in die EU unterstützen soll, sind wegweisende Initiativen und Programme auf den Weg gebracht worden: Im Rahmen der Connectivity Agenda sollen von 2015 bis Ende dieses Jahres 1 Mrd. Euro an EU-Fördermitteln für Projekte im Energie- und Verkehrsbereich investiert worden sein [29]. Zudem wurde im Jahr 2017 in Triest die Gründung der Transport Community initiiert, einer aus der EU und den 6 Westbalkanstaaten bestehenden Organisation mit Sekretariat in Belgrad, die die schrittweise Integration der regionalen Verkehrsmärkte in den EU-Verkehrssektor und die Erweiterung der Transeuropäischen Netze (TEN) auf die Westbalkanstaaten koordinieren und begleiten soll [30].

Inwieweit und bis wann sich für die Bevölkerung der Westbalkanstaaten merkbare Verbesserungen der grenzüberschreitenden Mobilität ergeben, bleibt sowohl mit Blick auf die post-pandemische Wiederherstellung des status quo ante als auch auf den langfristigen Abbau der bestehenden Erreichbarkeitsdefizite in der Region abzuwarten.

Moritz Filter (M.A.) ist Fellow am Viadrina Center B/ORDERS IN MOTION an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) und dort auch Leiter des Projekts „Mobilität im Wandel – Transnationale Verkehrsbeziehungen in europäischen Grenzregionen seit 1945″. Er promoviert am Lehrstuhl für Vergleichende Europäische Wirtschafts- und Sozialgeschichte.

Referenzen

[1] Erklärung von Zagreb, 6. Mai 2020. Vgl. https://www.consilium.europa.eu/media/43774/zagreb-declaration-de-06052020.pdf , abgerufen am 26.08.2020.

[2] Aktuell zählen dazu Albanien, Nordmazedonien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Montenegro und Serbien. Siehe dazu oben Logo EU-Western Balkans, Quelle: europeanwesternbalkans.com.

[3] Seit dem Beitritt fällt Kroatien nicht mehr unter den politischen Sammelbegriff für die EU-Anrainer in Südosteuropa.

[4] Aufgrund des noch nicht erfolgten Beitritts zum Schengen-Raum finden an den Grenzen nach wie vor Personenkontrollen statt.

[5] https://www.greens-efa.eu/de/artikel/press/eu-visa-liberalisation/, abgerufen am 26.08.2020. Lediglich für Bürger*innen des Kosovo besteht nach wie vor eine Visapflicht für die EU.

[6] Die mit den Westbalkanstaaten geschlossenen Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (Mazedonien 2004, Albanien 2009, Montenegro 2010, Serbien 2013, Bosnien-Herzegowina 2015, Kosovo 2016) dienen primär der Annäherung auf dem Weg zu einem späteren EU-Beitritt und zielen u.a. auf den gegenseitigen Marktzugang für Unternehmen und eine Angleichung von Normen und Rechtsvorschriften an das EU-Recht ab. Vgl. https://www.bmas.de/DE/Themen/Soziales-Europa-und-Internationales/Europa/Aussenbeziehungen-der-EU/assoziierungsabkommen.html, abgerufen am 26.08.2020.

[7] In Deutschland gilt seit 2016 die sogenannte Westbalkan-Regelung. https://www.arbeitsagentur.de/vor-ort/zav/content/1533719184471 , abgerufen am 28.08.2020.

[8] Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung (2017): Beschäftigung und Migration in der Region Westbalkan. Übersicht der Wanderungsbewegungen und Arbeitsmärkte, S. 2-3.

[9] Das Dashboard der WHO bietet eine gute Möglichkeit, den Verlauf der COVID-19-Pandemie pro Land grafisch darzustellen: https://covid19.who.int/region/euro/country/ba , abgerufen am 16.09.2020.

[10] Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine (2019): Popis stanovništva, domaćinstava i stanova u Bosni i Hercegovini. Etnička/nacionalna pripadnost, vjeroispovjest i maternji jezik.

[11] Das Innenministerium Kroatiens zählte zwischen der Staatsgründung 1991 und 2010 rd. 675.000 Bewerber*innen auf die kroatische Staatsbürgerschaft, die zum Zeitpunkt der Bewerbung bosnische Staatsbürger*innen waren. Vgl. https://www.bpb.de/gesellschaft/migration/laenderprofile/160552/staatsbuergerschaft , abgerufen am 28.08.2020.

[12] Am 25. März 2020 wurde in Belgrad eine Festlegung des dort ansässigen EU-Westbalkan-Sekretariats der Transport Community getroffen, die den Transport lebenswichtiger Güter zwischen den EU- und den Westbalkanstaaten entlang sogenannter „Green Corridors“ während des Lockdowns sicherstellen sollte.

[13] https://www.slobodnaevropa.org/a/hrvatska-otvara-granicu-za-susjede-/30698710.html , abgerufen am 28.08.2020.

[14] https://ec.europa.eu/germany/news/20200615-neue-website-re-open-eu_de, abgerufen am 28.08.2020.

[15] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_20_1035 , abgerufen am 28.08.2020.

[16] http://balkans.aljazeera.net/vijesti/drzavljani-bih-i-srbije-u-hrvatsku-uz-samoizolaciju-ili-negativan-pcr-test , abgerufen am 28.08.2020.

[17] https://bhrt.ba/neum-prepun-uprkos-koronavirusu/ , abgerufen am 28.08.2020.

[18] Grundlage für die Regelungen bieten meist die Infektionsschutzgesetze der Nationalstaaten.

[19] Memić (2020): Eine Reisewarnungsfarce. https://kurier.at/meinung/eine-reisewarnungsfarce/401009099

[20] Kaos na granici nakon odmora u Hrvatskoj https://www.dw.com/hr/kaos-na-granici-nakon-odmora-u-hrvatskoj/a-54664025

[21] https://slobodnadalmacija.hr/vijesti/biznis/turisticki-kolaps-na-jugu-dubrovnik-iznad-vode-drze-domaci-gosti-hrvati-su-ponovno-otkrili-grad-1037284 , abgerufen am 28.08.2020.

[22] http://www.slobodna-bosna.ba/vijest/166127/teska_godina_za_turizam_privlachenje_stranih_gostiju_i_dijaspore_u_bih_ravno_nemogucoj_misiji.html , abgerufen am 28.08.2020.

[23] Ein beträchtlicher Teil der in Bosnien geborenen Bevölkerung und derer im Ausland geborenen Nachkommen besitzt nicht mehr die bosnische Staatsbürgerschaft. Vgl. Bosna i Hercegovina Ministarstvo Sigurnosti (2019): Migracioni profil Bosne i Hercegovine za 2018. godinu, S. 72-76.

[24] https://www.slobodnaevropa.org/a/30728574.html , abgerufen am 29.08.2020. Die Einreisebeschränkungen für Bürger*innen Serbiens, Montenegros und Kroatiens hatte Bosnien bereits mit Wirkung vom 01.06.2020 komplett aufgehoben. Für weitere Drittstaaten gibt es nach wie vor weitergehende Beschränkungen bis hin zu Einreiseverboten.

[25] https://www.sarajevo-airport.ba/Schedule , zuletzt abgerufen am 26.08.2020.

[26] https://www.flixbus.de/busverbindung , zuletzt abgerufen am 26.08.2020.

[27] https://www.zfbh.ba/informacija-o-pokretanju-putnickog-saobracaja/ . Auch die Antwort auf eine erneute Anfrage bei den Željeznice Federacije Bosne i Hercegovine (ŽFBH) vom 25.08.2020 ergab keine neuen Erkenntnisse.

[28] Erklärung von Zagreb, 6. Mai 2020 https://www.consilium.europa.eu/media/43774/zagreb-declaration-de-06052020.pdf , zuletzt abgerufen am 26.08.2020. Über die detaillierte Ausgestaltung der notwendigen Maßnahmen zur Erreichung der in der Erklärung festgeschriebenen Ziele ist bisher nichts bekannt.

[29] European Union (2019): EU Connectivity Agenda for the Western Balkans. Die Finanzierung der Projekte erfolgt über den Western Balkans Investment Framework (WBIF), wobei die EU-Fördermittel jeweils ein Mehrfaches an nationalen Investitionsmitteln und Krediten auslösen sollen, https://www.wbif.eu/.

[30] https://ec.europa.eu/transport/themes/international/enlargement/western-balkans/transport-community_en , zuletzt abgerufen am 26.08.2020.

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